Šiemet Šiaurės Atlanto sutarties organizacijai (NATO) sukako 60 metų, o Lietuva šios organizacijos nare yra jau 5-eri metai. Ta proga pravartu peržvelgti pasikeitimus, kuriuos atnešė narystė transatlantinėje bendruomenėje Lietuvai ir mūsų valstybės biudžetui.

Pastaruoju metu viena iš labiausiai diskutuojamų temų Lietuvoje yra išlaidos Lietuvos krašto apsaugai. Šiais metais jos yra sumažintos net labiau nei kitos valstybės biudžeto išlaidos. Tad vienų piliečių nuomone, krašto apsaugai skiriamos lėšos yra per mažos ir turi didėti, kad Lietuva pasiektų NATO pažadėtą 2 procentų nuo bendrojo vidaus produkto (BVP) lygį. Tačiau, kitų asmenų nuomone, išlaidos Lietuvos krašto apsaugai yra per didelės, bereikalingos, dalis tam skiriamų lėšų galėtų būti skiriama kitoms sritims, pvz. švietimui ar socialinei apsaugai. Norint pagrįsti vieną ar kitą nuomonę, visų pirma reikia susipažinti su Lietuvos krašto apsaugos biudžetu, jo dinamika bei NATO biudžetais.

Narystės NATO sąlygoti finansiniai aspektai

NATO narės savo įnašą į Aljanso gerovę įneša keliais būdais, iš kurių pagrindinis – valstybės biudžeto išlaidos gynybai, kurios skiriamos šalies kariniam pasirengimui gerinti ir palaikyti. Kai kurios kitos bendros šalių veiklos yra apmokamos iš trijų NATO biudžetų: civilinio biudžeto, karinio biudžeto ir NATO Saugumo investicijų programos (NSIP, angl. NATO Security Investment Programme). Šie biudžetai yra surenkami pagal individualias procentines kvotas iš kiekvienos šalies narės. Lietuvos įmokos NATO biudžetui mokamos iš krašto apsaugai skirtų lėšų. Visų trijų NATO biudžetų suma yra lygi maždaug 0,1 proc. visų NATO šalių narių išlaidų gynybai. Taigi, tai nėra didelė našta šalių biudžetams.

Dažnai kalbama apie narystės Aljanse kainą ir garsiai abejojama išleidžiamų pinigų nauda. Tačiau taip pat reikėtų atkreipti dėmesį, jog gerokai daugiau nei NATO narėms gynyba kainuoja neutralioms šalims. Aljansui nepriklausančioje Airijoje gynybos išlaidos vienam gyventojui du kartus viršija Lietuvos išlaidas, Švedijoje – šešis kartus.

Lietuvos indėlis į NATO biudžetus, padalytas iš gyventojų skaičiaus, būtų 1 euras per metus žmogui. Tiesa, tai nėra vienintelės išlaidos NATO. Jei valstybės nusprendžia, jog jos neturi užtektinai pajėgumų, o reikia kažką įsigyti, daro tai bendrai, tada pagal procentines kvotas paskaičiuojama, kiek kuri valstybė turi mokėti. Pavyzdžiui, didelius oro transportavimo lėktuvus vienai valstybei įsigyti yra per brangu, tad 13 valstybių (tarp jų ir Lietuva) susitarė tokius lėktuvus pirkti bendrai. Valstybės tariasi, kiek valandų kiekviena jų jais naudosis, lėktuvai bus naudojami ir bendriems NATO poreikiams.

Dar viena išlaidų grupė – operacijų finansavimas. Čia taikoma formulė, jog kiekvienas padengia savo operacines išlaidas. Būtent dėl šių išlaidų vyksta karštos diskusijos, siūloma operacijų pradžios ir transportavimo išlaidas dengti iš bendro finansavimo lėšų.

Šis klausimas labai svarbus NATO greitojo reagavimo pajėgoms. Kai 2005 metais po gruodį įvykusio žemės drebėjimo Pakistano vyriausybė kreipėsi į NATO pagalbos, buvo nuspręsta reaguoti greitai, o vienintelis mechanizmas – NATO greitojo reagavimo pajėgos. Tuo metu „budėjimo režime“ buvo keletas valstybių, tarp jų ir Lietuva, o vadovaujanti - Ispanija, kuriai ir teko padengti visas transportavimo, dislokavimo išlaidas. Tai buvo didelė našta Ispanijai, nes žemės drebėjimo negali suplanuoti ir gynybos biudžete lėšų tam nebuvo numatyta. Tuomet visus kaštus tos valstybės padengė, tačiau būtent po šių įvykių pradėta svarstyti apie kitokį finansavimą. Diskutuojama apie mechanizmą, kad tokia našta nekristų ant vienos ar trijų valstybių pečių, nes tai prieštarauja solidarumo principui.

Ar daug kainuoja NATO, diskutuoti gali kiekvienas. Bet tada reikia įvertinti ir tai, kiek gali kainuoti saugumas. Šis klausimas dažnai eskaluojamas valstybių viduje, norint susižerti politinius dividendus. Naudojamasi tuo, kad visuomenė nėra gerai informuota apie NATO biudžetą ir jo formavimo principus.

Per penkerius narystės Aljanse metus Lietuva sumokėjo apie 10mln. eurų mokesčių į NATO biudžetus, o investicijos į NATO oro policijos misiją Šiauliuose per dvejus metus sudarė per 40 mln. eurų. NATO lėšomis rekonstruotas Zoknių oro uostas, taip pat sutvarkyta gyvenvietės infrastruktūra, atsirado naujų darbo vietų.

Manyčiau, esminiai įsipareigojimai ir išlaidos įstojus į NATO yra ne narystės uždedami mokesčiai į tris NATO biudžetus, bet šalies įsipareigojimas skirti gynybos išlaidoms ne mažiau kaip 2 proc. nuo benrojo vidaus produkto (BVP). Šia proga reikėtų prisiminti Lietuvo kelią iki šio pasižadėjimo davimo ir bandymo įgyvendinti.

1999 metų sausio 14 dieną Seimas priėmė krašto apsaugos finansavimo strategijos įstatymą, įpareigojantį nuosekliai didinti gynybos biudžetą. Šis įstatymas įpareigoja krašto apsaugos sistemai 2000 metais skirti 1,7-1,75 proc. nuo BVP, 2001 m. – 1,95-2 proc. nuo BVP. Buvo teigiama, kad šis išlaidų krašto apsaugai didėjimas leis Lietuvai toliau gerinti savo gynybines galimybes ir įgyvendinti daugybę naujų gynybinių projektų; o padidintas Lietuvos krašto apsaugos biudžetas atitiks BVP procentus, kuriuos savo krašto apsaugos reikmėms skiria Čekijos respublika, Vengrija ir Lenkija. Šis sprendimas buvo įtrauktas į Lietuvos pasirengimo narystei Aljanse programą.

Vėliau, dar 2001 metų gegužės 23 dieną vienuolika Lietuvos parlamentinių partijų pasirašė susitarimą dėl Lietuvos gynybos politikos 2001 – 2004 metams. Jame buvo įrašytas punktas, jog bus siekiama, kad Lietuvos valstybės biudžete skiriamos lėšos krašto apsaugai sudarytų ne mažiau kaip 2 proc. BVP. 2004 metų kovo 10 dieną Lietuvos Respublikos Seimas balsų dauguma ratifikavo Šiaurės Atlanto sutartį. 2004 metų kovo 17 dieną pratęstas vienuolikos Lietuvos politinių partijų įsusitarimas, įsipareigojant 2005-2008 metais krašto apsaugai skirti ne mažiau kaip 2 proc. BVP.

Apskaičiuojant 2 proc. nuo BVP mūsų šalis turėtų vadovautis Stambulo viršūnių susitikime 2004 metais (to paties viršūnių susitikimo metu Lietuva buvo pakviesta tapti NATO nare) patikslintu ir patvirtintu NATO lėšų, skirtų krašto apsaugai apibrėžimu. Pirmasis NATO lėšų, skirtų krašto apsaugai apibrėžimas buvo priimtas 1950 metais. Naujasis apibrėžimas nuo seno nedaug skiriasi. Pagal jį, tik buvo pašalintos lėšos, skirtos sukarintoms organizacijoms, kurios nėra pritaikytos ir treniruotos kovoti karo atveju.

Lietuva, kaip ir daugelis kitų šalių, buvo linkusi šio apibrėžimo nepaisyti. Taip šalis deklaruoja, kad skiria krašto apsaugai beveik 2 proc. nuo BVP, kai realus skaičius yra gerokai mažesnis. Skirtumas tarp šalies deklaruojamo lėšų, skirtų krašto apsaugai, skaičiaus ir realaus, pagal NATO standartus skiriamo, vadinams „delta“.

Vadinamoji „delta“ apima lėšas, skirtas šioms institucijoms: VRM (viešojo saugumo tarnyba), valstybės sienos apsaugos tarnyba (VSAT) (valstybės sienos įrengimas, demarkavimas; Ignalinos AE apsauga; Saugos rinktinių išlaikymas; Nacionalinė narkotikų programa; Europos PHARE programos investicijos), policijos departamentas prie VRM (kovos su terorizmu programa) , valstybės saugumo departamentas (VSD), Lietuvos ginklų fondas, Lietuvos šaulių sąjunga (LŠS), Vyriausybinių ryšių centras, Užsienio reikalų ministerija (Visuomenės informavimo integracijos į NATO klausimais programa), Karo prievolės administravimas savivaldybėse.

NATO kiekvienų metų gruodžio mėnesį paskelbia visų savo narių lėšas skiriamas gynybai. NATO savo narių išlaidas gynybai viešai skelbia nuo 1963 metų. Lietuvos išlaidos gynybai pateikiamos nuo 2004 metų, kuomet Lietuva tapo NATO nare. 2004 metais sudariusios 1,4proc. nuo BVP , 2008 metais jos tesiekė -1,1 proc.

Tačiau išlaidų krašto apsaugai apskaičiavimas nuo šalies BVP turi savų trūkumų. Skaičiavimas išlaidų krašto apsaugai kaip procentinių nuo BVP, įgalina turtingesnes šalis skirti daugiau gynybai nepriimant domėn jų specifinių saugumo poreikių. Ir atvirkščiai, neturtingesnės šalys skatinamos skirti krašto apsaugai 2 proc. nuo BVP, neatsižvelgiant į stabilumą regione, galimas grėsmes šalies nacionaliniam saugumui. Statistiniai palyginimai gali tapti bereikalingi ir nieko nereiškiantys. Pavyzdžiui, JAV skiriamų 2 proc. nuo BVP palyginimas su Zambijos 2 proc. nuo jos BVP neturi prasmės, jei norime perprasti gynybos poreikius ar kiekvienos šalies išlaidas krašto apsaugai.

Krašto apsaugai skiriamų lėšų dinamika

Jei žvelgsime į periodą iki narystės NATO, tai galime įžvelgti aiškią lėšų skiriamų krašto apsaugai didėjimo tendenciją. Jei 1999 metais 494 mln. Lt, tai 2003 tokios lėšos sudarė 942 mln. Tačiau jos vis dar apimė „delta“ lėšas. Jeigu žiūrėt procentine išraiška, krašto apsaugos išlaidos 1999 metais sudarė 8,31 proc. nuo visų valstybės išlaidų, o 2003 – 8,7 proc. Procentinė valstybės išlaidų dalis, skiriama krašto apsaugai augo iki 2001 metų. 2003 prieš stojant į NATO vėl šiek tiek pakilo, tačiau vistiek nepasiekė 2001 metų lygio, kuomet buvo skiriama beveik 10 proc. nuo visų valstybės išlaidų.

Jei žvelgsime į periodą, kuomet Lietuva jau buvo NATO nare, išlaidos valstybės biudžete gynybai augo iki 2007 metų ir procentine ir grynaja išraiška. Apogėjuje sudarydamos 8,27 proc. nuo valstybės išlaidų. Drastiškai sumažintos, pagal 2009 metų planą jos tesudarė 5 procentus. Jei lyginsim su šalies BVP, išlaidos gynybai (su vadinamaja „delta“) 2004 metais sudarė 1,76 proc., 2008 metais jos buvo mažiausios ir tesudarė 1,2 proc nuo BVP.

Lietuvos lėšos, skiriamos krašto apsaugai pagal NATO standartus buvo linkę mažėti. 2004 metais buvo skirta 1,4 proc. nuo BVP, tuo tarpu 2009 metais tik 1,01. Nustatyti nepakankami asignavimų limitai turės įtakos vykdant Lietuvos kariuomenei nustatytas užduotis. T.y. kariuomenė nebus laiku modernizuota, kariniai vienetai nebus parengti NATO kolektyvinei gynybai, taip pat nebus įgyvendinti kiti uždaviniai.

Anksčiau, įvairios NATO šalys skaičiuodavo savo išlaidas skirtingais metodais. Tačiau ir šiandien pasaulyje galima rasti įvairiausių gynybos išlaidų skaičiavimo metodikų. Vienos šalys skaičiuoja išlaidas pagal faktą (atlyginimai personalui, ginkluotei ir pan.), kitos šalys išlaidas numato pagal įvykdomą funkciją (išlaikyti visišką teritorijos kontrolę) ar rezultatą (reikalaujamą saugumo lygį).

Tarp 2004 metais į NATO įstojusių šalių, Lietuvos gynybos lėšų augimas yra lėčiausias. Bulgarijos augimas buvo labai greitas, tačiau 2007 metais sulėtėjo. Šalį krečia finansiniai ir korupcijos skandalai, Europos Sąjunga laikinai sustabdė struktūrinės paramos teikimą šiai šaliai. Šiuo metu Lietuva yra antra nuo galo pagal skiriamas lėšas krašto apsaugai. Mus „lenkia“ tik Liuksemburgas. Tuo tarpu JAV pastoviai gynybai skiria ne mažiau nei 4 proc. nuo BVP. Realiai JAV ir Lietuvoje gynybai skiriamos lėšos skiriasi daugiau nei 1000 kartų.

Lėšų atitenkančių gynybai pasiskirstymas

Lietuvos gynybos išlaidos planuojamos atsižvelgiant ne tik į poreikius, bet ir į Lietuvos finansines galimybes. Turėdama ribotus gynybos išteklius, Krašto apsaugos ministerija (KAM) siekia balanso tarp planuojamų krašto apsaugos sistemos pajėgumų ir turimų žmogiškųjų, finansinių ir materialinių išteklių.

Didžiąją krašto apsaugos asignavimų dalį sudaro lėšos, skirtos septynioms krašto apsaugos sistemos programoms (Sausumos, Specialiųjų operacijų, Karinių oro pajėgų, Karinių jūrų pajėgų, Logistikos, Karinių mokymo pajėgų ir Specialiosios dalyvavimo tarptautinėse operacijose ir priimančiosios šalies paramos teikimo), tiesiogiai didinančioms gynybinį pajėgumą, įgyvendinti.

Kita dalis KAM biudžeto asignavimų skirta atstovavimui užsienyje. Trečia KAM biudžeto dalis skirta krašto apsaugos sistemos materialinio ir informacinio aprūpinimo politikai įgyvendinti, valstybės karinės apsaugos ir gynybos sistemos funkcionavimui, plėtrai ir valdymui užtikrinti, padėti valstybės ir savivaldybių institucijoms pasirengti ir įgyvendinti krizių prevenciją ir krizių padariniams šalinti, Lietuvos mokslininkų bendradarbiavimui su NATO, ES ir krašto apsaugos sistemos institucijomis gynybos tyrimų ir technologijų srityje skatinti, taip pat Lietuvos kariuomenės ir visuomenės bendradarbiavimui stiprinti. Tai – Centralizuotų tarnybų, Krašto apsaugos politikos formavimo ir jos įgyvendinimo organizavimo ir Specialioji paslaugų teikimo programos.

Jeigu suskirstyti krašto apsaugos išlaidas pagal sritis, tai būtų išlaidos personalui išlaikyti, išlaidos materialinei bazei išlaikyti, išlaidos dalyvavimui tarptautinėse operacijose, išlaidos statyboms ir išlaidos įsigijimams.

Personalo išlaidos įskaitant personalą, pasiųstą atstovauti užsienyje, išlaikyti, kaip ir kitose NATO šalyse, sudaro didžiausią gynybos išlaidų dalį. Paprastai NATO šalyse šis skaičius siekia apie 50 proc. visų krašto apsaugos lėšų. Išlaidos personalo išlaikymui Lietuvoje augo tik 2005-aisiais. Vėliau jų dalis ėmė mažėti, augant aprūpinimo išlaidoms. Visgi didžiąją dalį ir toliau sudaro išlaidos personalui, kurios 2008 metais užėmė 49,2 proc. krašto apsaugos biudžeto. Tarp kitų išlaidų, taip dažnai aptarinėjamos lėšos tarptautinėms operacijoms tesudarė 5,5 proc. visų lėšų.

NATO biudžetas

NATO atskirų biudžetų dydis nustatomas atskirų NATO komitetų posėdžių metu. Įmokas į NATO biudžetą šalys narės moka pagal jiems paskirtas procentines kvotas, kurios nustatomos atsižvelgiant į ekonominį šalių išsivystymą ir pan.

Dešimt centrinės ir rytų Europos šalių buvo priimtos į Aljansą 1999 ir 2004 metais. 2009 metais buvo priimtos dar dvi. Kartu su NATO plėtra atsiranda naujos papildomos išlaidos susijusios su naujomis narėmis. Šie kaštai yra pasidalinami ir senųjų ir naujųjų Aljanso narių.

Bendros NATO šalių narių veiklos ir NATO, kaip struktūros išlaikymas, yra apmokami iš NATO biudžetų: civilinio biudžeto, karinio biudžeto. Taip pat, investicijos yra daromos iš NATO Saugumo investicijų programos. Šie biudžetai yra surenkami pagal individualias procentines kvotas iš kiekvienos šalies narės.

Lietuvos įmokos NATO biudžetui mokamos iš krašto apsaugai skirtų lėšų. Visų trijų NATO biudžetų suma yra lygi maždaug 0,1 proc. visų NATO šalių narių išlaidų gynybai. Lietuva per penkerius narystės Aljanse metus sumokėjo apie 10 mln. eurų narystės mokesčių sumuojant visus NATO biudžetus. Lietuvos dabartinė kvota visuose biudžetuose 0,2046, kai programoje dalyvauja 26 šalys, ir 0,2353, kai dalyvauja 25. Šis skirtumas yra atsižvelgiant į Prancūzijos dalyvavimą programose. Bendras metinis jungtinis NATO biudžetas siekia beveik 2 mlrd. Didžiosios Britanijos svarų.

NATO paprastai rutiniškai neperžiūrinėja šalių procentinių kvotų įnašams į NATO biudžetus. Paprastai jos yra peržiūrimos nutikus kokiam nestandartiniam įvykiui, pavyzdžiui primus naują šalį narę. Šalių procentinės kvotos paremti NATO Saugumo investicijų programą yra dažniau peržiūrimos nei Civiliniam ir Kariniam biudžetui. Kvotos saugumo ir investicijų programai skirstomos derybų būdu, atsižvelgiant į tokius faktorius kaip kiekvienos šalies galimybės mokėti ir tikėtina nauda iš NSIP vykdomų projektų.

NATO civilinis biudžetas yra įkurtas ir prižiūrimas Civilinio biudžeto komiteto, o jam skiriamos lėšos gaunamos iš atskirų šalių Užsienio reikalų ministerijų asignavimų. Jo lėšomis apmokamos tarptautinio biuro Briuselyje išlaidos; aprobuotų civilinių programų ir veiklų išlaidos; taip pat pastatų statybos ir jų išlaikymo išlaidos, įskaitant personalą, padaromos tam, kad sklandžiai veiktų NATO komitetai ir NATO darbo grupės. Paskutiniais metais į šį fondą įmokas daro ir NATO šalys partnerės.

Personalo išlaidos jame kasmet sudaro apie 60 proc. viso civilinio biudžeto lėšų, specialiajai programai, apimančiai NATO Mokslo programą ir pan., skiriama apie 25 proc lėšų, kitoms išlaidos skiriama apie 15 proc. viso biudžeto.

NATO civilinis biudžetas taip pat yra apmokėjęs išlaidas susijusias su NATO plėtra, įskaitant Partnerystės taikos labui programą ir Euro-Atlantinės partnerystės tarybos (EAPC) veiklą.

Taip pat NATO Civilinis biudžetas finansuoja veiklas, susijusias su Viduržemio jūros dialogu, NATO – Rusijos taryba, NATO – Ukrainos komisija, taip pat santykius su Europos Sąjunga.

Investicijos Lietuvoje

NATO karinis biudžetas įkurtas ir veikia prižiūrimas Karinio biudžeto komiteto, o jo lėšos dažniausiai finansuojamos iš atskirų NATO šalių narių Krašto apsaugos ministerijų asignavimų. Jis padengia einamąsias ir palaikymo išlaidas ir, išskyrus dideles statybos ir sisteminio investavimo išlaidas finansuojamas NATO Saugumo investicijų programos, tarptautinės karinės struktūros kapitalinius kaštus. Į tai įeina Karinis komitetas, tarptautinis karinis personalas ir asocijuotos agentūros, du NATO strateginiai štabai (ACE ir ACLANT) bei susiję štabai, kontrolės ir informacinės sistemos, karinių tyrimų ir plėtros agentūros, pirkimų ir logistikos valdybos, bei NATO išankstinio įspėjimo ir valdymo iš oro pajėgos.

Taip pat šis biudžetas apmoka NATO būstinės taikos palaikymo veiklą (PSO) Bosnijoje ir Hercogovinoje bei Kosove.

Iš viso apie 40 proc. Karinio biudžeto išlaidų sudarė lėšos, skirtos tarptautinių misijų veiklai finansuoti; civilio personalo išlaidos apie 35 proc; bendros administracinės išlaidos apie 20 proc.; ir kapitalinės investicijos apie 5 proc. lėšų.

NATO Karinis biudžetas jau daugelį metų yra didžiausias iš trijų NATO biudžetų. Daugiau nei pusė jo lėšų yra skiriama išlaikyti tarptautinį karinį personalą; Karinio komiteto būstinę Monse, Belgijoje, ir kitas pavaldžias būstines skirtingose NATO geografinėse vietose.

NATO Karinio biudžeto lygmuo kiekvienais metais peržiūrimas ir patvirtinamas Šiaurės Atlanto tarybos posėdyje.

NATO Saugumo investicijų programa įkurta ir veikia prižiūrima Infrastruktūros komiteto. Atskiri projektai yra įgyvendinami atskirų šalių ar NATO vadavietės. Jam skiriamas lėšas aprobuoja Šiaurės Atlanto taryba konsensuso būdu. Programa finansuoja infrastruktūros ir įrangos įgijimą, kurį vyriausioji NATO vadovybė pripažįsta kaip viršijantį atskiros NATO šalies narės interesus ir poreikius.

Investicijos skiriamos tokiems vertės kūrimams kaip bendravimo ir informacijos sistemos, radarai, kariniai štabai, aerodromai, kuro vamzdynai ir saugyklos, uostai ir navigacinė pagalba. Kaip ir Karinio biudžeto atveju, NSIP programa padengia kai kurias taikos palaikymo programas, pavyzdžiui SFOR ar KFOR komunikacijos, informacines sistemas, vietinės karinės būstinės, aerodromų, kelių ir geležinkelių atstatymas.

Anksčiau NATO Saugumo investicijų programa buvo vadinama NATO Infrastruktūros fondu ir buvo pagrinde atsakinga už karinių įrengimų ir statybos projektus. 1993 metų gegužę šios programos funkcijos buvo stipriai pakeistos, kad atitiktų naują Aljanso saugumo politiką. Nuo 1994 metų gruodžio žinoma kaip NATO Saugumo investicijų programa NSIP, ji pasuko nuo statiškos gynybos požiūrio, tinkamo Šaltojo karo metu, link krizių valdymo, kovos su terorizmu ir kitų užduočių, kurios reikalauja greitesnių pajėgų, mobilumo ir lankstumo.

Kadangi NSIP projektai gali vykti bet kurioje iš šalių narių, ši programa tapo šiek tiek politiškai jautresnė nei kiti du biudžetai. Infrastruktūros ir kiti NSIP projektai yra planuojami atsižvelgiant į prioritetus. Atskiriems projektams įgyvendinti skelbiamos viešųjų pirkimų procedūros, o įgyvendinus projektą – yra tikrinama jo įgyvendinimo kokybė ir atliekamas auditas.

Procentinės šalių įmokų dalys į NSIP yra peržiūrimos dažniau nei kitų dviejų biudžetų. Procentinės kvotos nustatomos atsižvelgiant į šalies galimybes mokėti, atskirų NSIP projektų akumuliuojamą naudą atskirai šaliai, ekonominius efektus įgyvendinus projektą atskiroje šalyje, lėšas skiriamas gynybai bei kitus politinius ir ekonominius faktorius.

Komentarai (1)